从城市管理走向城市治理

法制日报 | 2013-03-07

     人民的城市人民建,人民的城市由谁管?仅仅是城管部门的家务事,或者是需要更多的部门协同管理?市民是否有权利且有责任参与城市管理?这些问题需要认真思考。

      城市是人群、机构、资源和财富的积聚之处,也是问题、矛盾、风险和危机的积聚之处,城市管理水平关乎民生、发展、宜居,集中体现城市政府的行政能力。在日常语境中,“城市管理”有不同的含义。狭义的“城市管理”,也常表述为“城管执法”,是针对城市生活中影响市容市貌的“脏、乱、差”问题,对占道经营、污染环境、妨碍邻里等问题行使街头执法权的行为,具有鲜明的地域特色。最广义的“城市管理”,也被称为“城市治理”,是对城市管理最宽泛的认知,它强调多主体共治的作用,认为城市管理主体不仅是政府,社会团体、公私企业、自治组织、市民也应在城市管理中发挥积极作用。
       放眼世界,自20世纪80年代出现新公共管理运动的世界潮流之后,引起了治理模式变革,有关城市政府的治道变革与制度创新成为核心内容之一。城市的重要性和脆弱性日益凸显,维护和保障城市运行秩序成为基础的行政职能；同时,随着城市治理理念兴起,市民的基本权利包括民主权利日益受到关注,表现为城市管理主体多元化,多元主体间的协助、互动及管理方式柔性、多样化,通过行政改革实现从传统管理型政府转变为法治政府、服务型政府,走上官民互信、政民合作、共同治理的新路径,可谓改革创新成果显著、经济社会发展快速、广大市民切实受益。
      我国行政处罚法第十六条就相对集中行使行政处罚权作出授权规定以来,城市管理工作相对集中行使行政处罚权以及综合执法制度普遍推行,逐渐形成了现行的城市管理体制。但从城管实务来看,城管执法机关与执法对象之间长期处于紧张关系,小广告、路边摊、违建行为、随意排污、拉链马路、噪声扰民等诸多问题和矛盾一直没有得到有效解决,各方面对此都不大满意,已成为制约城市健康发展的瓶颈。尽管城管执法机关投入的人财物力越来越多,但城管难题也日益增多、棘手难办、常受差评,很少有市民能真切地感受到自己是城市的主人。
      究其原因,改革开放30多年来,市民的权利意识日渐觉醒,利益诉求日渐增长,依法参与公共事务管理的积极性日渐提高,但一些行政公务人员对此没有足够认识,无暇倾听市民的民生呼唤,不够尊重市民的合法权益,将市民置于城市管理的对立面,导致城市管理的矛盾问题重重,政民关系紧张。从我国现实情况看,各地的城市管理正从秩序型、高权型、粗放型管理转变为服务型、民主型、精细型管理,但由于国家层面的城管综合立法尚未出台,综合执法面临诸多制度局限,远不适应经济社会发展的客观要求。因此,唯有更新观念、形成共识、创新机制、改变方法,通过城管体制、机制和方法创新的角度,引入以人为本、关注民生、公众参与、共同治理的理念,才能形成符合城市发展方向和市民生活需求的城市治理模式,把城市建成广大市民快乐健康生活的和谐家园,这具有重大的法治发展意义。
      南京市地处中国沿海开放地带与长江流域开发地带的交汇处,是长三角经济核心区的重要中心城市,历史源远流长,文化底蕴厚重,法制基础良好,正全力实现“转型发展、创新发展、跨越发展”的战略构想。在长期实行综合执法制度的基础上,近年来南京市积极推动城管体制、机制和方法探索创新,实行地方行政区域的“大部制”改革,形成“规划、建设、管理”合理分工和互系互动,涵括市政建设、交通管理、安全生产、市容环境、生态环境、公共卫生、市容管理等多个领域的大城管体制,其做法对于优化管理组织和运行机制,提高行政效率和管理水平,化解或缓解城管领域长期存在的行政职能交叉、重叠、缺口等疑难问题,具有特殊功用。
      同时,南京的同志在实践中也感到,大城管体制的实施效果与设计目标之间还存在一些落差,市民参与热情有待提升,有必要在总结和借鉴经验的基础上,找到更有效地解决城管难题的民主法治路径。特别是在社会转型发展的新形势下,必须要以“人”为中心来考量城市综合治理举措安排,由传统的“城管执法”转型为新型的“共同治理”,将以往的城管体制纳入更加民主化、规范化和法治化的新路径。在这样的背景下,通过立法机关、政府机关、专家学者和广大市民的共同努力,终于推出了具有开拓意义的地方性法规《南京市城市治理条例》。